Axhenda reformuese vazhdon pavarësisht krizës: Financat smart, reforma fiskale më e rëndësishme!

Fatmir Besimi, ministër i Financave

Ekziston një thënie që thotë – të punosh shumë është mirë, por të punosh me zgjuarsi është edhe më mirë. Gjithmonë dhe kudo, kur ekziston sistem i mirë, rezultatet janë më të mira dhe më të lehta për t’u arritur. Që nga fillimi i mandatit tim si ministër i financave u impenjova për vendosjen e sistemit smart në menaxhimin e financave publike – financave SMART. Ky sistem bazohet në strategji të qartë, qëndrueshmëri, përgjegjësi, i orientuar drejt reformave dhe është transparent, ashtu siç thotë edhe vetë akronimi (S-strategical, M-maintainable, A-accountable, R-reform-oriented, T-transparent).

Çfarë do të arrijmë me financat SMART? – Do planifikojmë në mënyrë afatgjate dhe cilësore – në aspektin strategjik, do përmirësojmë zbatimin, do përforcojmë strategjinë e investimeve, do zbatojmë konsolidimin fiskal, transparencën dhe llogaridhënien.

Për kënaqësinë time, gjatë kësaj jave u miratua një nga ligjet reformuese të sistemit SMART nga kuvendi. Bëhet fjalë për Ligjin për financimin e njësive të vetëqeverisjes lokale, me të cilin bëhet një hap i rëndësishëm përpara në decentralizimin fiskal. Gjithashtu, në lexim të dytë kaloi në kuvend Ligji i ri për buxhetet (Organic Budget Law), i cili në fakt është ligj krucial i sistemit të financave “të mënçura”, përkatësisht reforma më e madhe fiskale në dy dekadat e fundit. Me këtë ligj, buxhetimi inkremental tradicional do të riorientohet në buxhetimin e orientuar drejt rezultateve. Me Ligjin e ri për buxhetet përcaktohen rregullat fiskale dhe themelimi i Këshillit Fiskal.

Të dyja ligjet u hartuan në mënyrë vizionare, fundamentale, inkluzive, përmes një procesi të gjerë konsultimesh me të gjitha palët e tanguara – ashtu siç duhet të jetë me reforma të tilla. Këto ligje, u përkrahën nga të gjithë deputetët në Kuvend, përfshirë edhe opozitën. Rëndësi të veçantë ka ekzistimi i konsensusit të politikave të caktuara ekonomike – siç kishim konsensus për pavarësinë e politikës monetare deri më tani, me Ligjin për buxhetet arrihet konsensus për rregullat fiskale, përkatësisht për qëndrueshmërinë fiskale. Pres që së shpejti, në mbledhjen e radhës së kuvendit, të shqyrtohet në seancë plenare, duke pasur parasysh rëndësinë e tij dhe ndryshimet rrënjësore që do të sjellë në sistemin e financave publike.

Që të keni tablo të përgjithshme rreth reformës më të madhe në financat publike në dekadat e fundit në vendin tonë, do ta shqyrtoj esencën e këtyre dy ligjeve dhe ndryshimet që ato sjellin. Ligji i ri për buxhetet është shtylla e sistemit SMART të financave publike. Prandaj, do të filloj me të.

Buxheti afatmesëm dhe buxheti i planifikuar në bazë të rezultateve

Buxheti është një nga instrumentet më sinjifikative të politikës ekonomike për çdo qeveri dhe sipas kësaj është e dukshme rëndësia e rregullativës që përcakton procedurat për hartimin dhe miratimin e buxhetit. Ligji aktual i buxhetit u miratua para 17 viteve. Gjatë viteve të kaluara kishte ndryshime dhe riprecizime shtesë, por trendet e reja, rekomandimet e institucioneve ndërkombëtare dhe direktivat e BE-së kërkojnë zgjidhje të reja për menaxhimin e financave publike. Prandaj, paraqitet nevoja për krijimin e ligjit të ri, që integrohet në konceptin e financave SMART.

Ligji i ri për buxhete u hartua dhe parashtrua në qeveri në fund të muajit dhjetor të vitit 2020, ndërsa qeveria e miratoi tekstin në datë 19 janar të vitit 2021 dhe e dorëzoi atë në kuvend për miratim. Ndërkohë, Ministria e Financave filloi me hartimin e legjislacionit përkatës për zbatimin e tij, me përkrahjen e projektit tuining nëpërmjet IPA-s.

Ky ligj në vetvete është mjaft kompleks për nga karakteri i tij, por në fakt, reformat kryesore i referohen planifikimit dhe buxhetimit afatmesëm, sistemit të integruar informativ për menaxhim financiar (IFMIS), themelimit të Këshillit Fiskal, si dhe rregullave dhe parimeve fiskale. Mekanizma të reja dhe të fuqishme për planifikim, realizim dhe mbikëqyrje.

Lidhur me planifikimin dhe buxhetimin afatmesëm, ligji parasheh strategji fiskale afatmesme pesëvjeçare, bazuar në qasje sektoriale. Vendoset edhe buxhetimi i bazuar në performancë, nëpërmjet vendosjes dhe monitorimit të treguesve të performancës (KPI – key performance indicators), me qëllim të përmirësimit të efikasitetit dhe efektivitetit të shpenzimeve publike përmes lidhjes së kostove në sektorin publik me rezultatet. Buxhetimi i bazuar në rezultate ka për qëllim që vendimmarrësit kryesorë dhe hartuesit e politikave t’i marrin në konsideratë sistematikisht rezultatet që duhet të arrihen me realizimin e shpenzimeve. Në këtë mënyrë arrihet qëllimi i përcaktimit të prioriteteve dhe politikave në buxhet sipas konceptit të ashtuquajtur, vlera e parasë (value for money), që do të thotë se mjetet në buxhet do të akordohen aty ku japin efekte më të mëdha në arritjen e qëllimeve për standard më të lartë dhe cilësi më të mirë të jetesës së qytetarëve.

Ligji i ri për buxhete ka gjithashtu mekanizma për planifikim dhe zbatim më të mirë të projekteve kapitale. Parashikon bartjen e metodologjisë për përcaktimin, hartimin, shqyrtimin, vlerësimin dhe prioritizimin e projekteve të reja infrastrukturore. Shfrytëzuesit e buxhetit, si pjesë të procesit të përgatitjes së buxhetit, do duhet të parshtrojnë në Ministrinë e Financave studim fizibiliteti paraprak ose studim fizibiliteti për të gjitha propozimet e reja për investimet e mëdha, ku do të themelohet Njësia organizative për vlerësimin e investimeve (PIMA – public investment management assessment).

Do të zhvillohet Metodologjia e përgjithshme për përgatitjen dhe vlerësimin e projekteve dhe përllogaritjen sipas çmimeve aktuale (çmimeve tregtare), të nevojshme për zbatimin e metodologjisë për projektet e investimeve kapitale. Gjithashtu, do të krijohet listë e njësuar e projekteve kapitale të vlerësuara, me ç’rast do të krijohet bazë e të dhënave të projekteve me të gjithë sektorët dhe burimet e financimit. Në kuadër të Planit për rimëkëmbje dhe rritje të përshpejtuar, këta mekanizma do të kontribuojnë në planifikimin dhe realizimin më të mirë të investimeve të mëdha infrastrukturore, si dhe pozicionimin e tyre në aspekt të efekteve për ekonominë në tërësi. Gjithashtu, të gjitha projektet e partneritetit publiko-privat do të monitorohen në mënyrë të integruar përmes regjistrit të njësuar të PPP-së, si dhe në mënyrë të integruar nga qeveria, do të monitorohen ndihmat shtetërore në ekonomi.

Ligji për buxhetet gjithashtu lehtëson rrugën drejt konsolidimit fiskal, përkatësisht uljes së qëndrueshme dhe në etapa të deficitit të buxhetit.

Dixhitalizimi dhe teknologjitë e reja në funksion të financave publike

Një ndër reformat më të rëndësishme që sjell Ligji i ri për buxhetet është Sistemi bashkëkohor informativ i menaxhimit të financave (IFMIS). Qëllimi kryesor i IFMIS është përmirësimi i efikasitetit dhe transparencës së punës nëpërmjet lidhjes së sistemeve aktuale të fragmentuara, në platformë të centralizuar të bazuar në ueb, përmes benefiteve të teknologjive më të fundit dixhitale. IFMIS do ofrojë monitorim të integruar të të hyrave dhe shpenzimeve nga planifikimi deri në realizimin e tërësishëm, që do të ndikojë në përmirësimin e buxhetimit dhe realizimin e buxhetit.

Sistemi do të vendosë kornizë buxhetore shumëvjeçare, do të mundësojë vendosjen e funksionit të menaxhimit të investimeve publike në lidhje me sistemin e ardhshëm të investimeve publiko-private – sistem i automatizuar për mbikëqyrjen e detyrimeve, duke përfshirë detyrimet shumëvjeçare dhe të dhënat e centralizuara për ndërmarrjen e detyrimeve, menaxhimin me mjetet fikse dhe menaxhimin me borxhin. Integrimi i tij do të mundësojë qasje gjithëpërfshirëse dhe në kohë në të dhënat e financave publike, të cilat do të kontribuojnë në rritjen e efikasitetit në projektimin e likuiditetit dhe menaxhimin e flukseve financiare në lidhje me buxhetin, duke përfshirë aspektet klimatike dhe gjinore.

Këshilli fiskal dhe Rregullat fiskale

Me Ligjin e ri për buxhete vendosen rregulla dhe parime fiskale dhe rregullohet themelimi i Këshillit Fiskal. Këshilli Fiskal ka për qëllim të vlerësojë në mënyrë të mëvetësishme politikën fiskale, strategjitë dhe zbatimin e tyre, si dhe projeksionet makroekonomike dhe buxhetore. Këshilli do të përbëhet nga 3 anëtarë – ekspertë të fushës së financave publike, makroekonomisë apo ekonomisë, të propozuar nga ASHAM-i, Enti Shtetëror i Revizionit dhe Banka Popullore dhe do të përzgjedhen nga kuvendi.

Ligji i ri për buxhete përcakton rregullat fiskale lidhur me deficitin buxhetor dhe borxhin publik me synim për të siguruar qëndrueshmëri fiskale. Gjegjësisht, deficiti buxhetor është përcaktuar në nivelin deri në 3% të produktit të brendshëm bruto, ndërsa borxhi publik në nivelin 60% të produktit të brendshëm bruto, që në fakt sipas metodologjisë së re konsiderohet borxhi i qeverisë së përgjithshme (pushteti qendror dhe lokal), ndërkohë që borxhi i garantuar për ndërmarrjet publike dhe institucionet e tjera të sektorit publik që nuk janë shfrytëzues buxhetor, kufizohet në 15% të produktit të brendshëm bruto. Në rast të ndonjë shmangieje nga këto rregulla, Qeveria është e detyruar që së bashku me propozim-buxhetin para Kuvendit të shpjegojë arsyet dhe të propozojë masa me ndikim fiskal sasior për tejkalimin e situatës dhe rikthimin brenda rregullave fiskale.

Gjithashtu, një mekanizëm tjetër i rëndësishëm për qëndrueshmërinë fiskale në periudhën afatmesme është “Deklarata për politikat fiskale” që Qeveria e dorëzon në Kuvend brenda 100 ditëve nga zgjedhja e saj dhe e njëjta publikohet në faqen e internetit të Qeverisë dhe Ministrisë së Financave. Deklarata përmban drejtimet e politikës fiskale gjatë mandatit të Qeverisë, projeksionet për bilancin buxhetor dhe borxhin publik, si dhe projeksionet për rritjen e produktit të brendshëm bruto, tregtisë së jashtme dhe tregut të punës. Kjo rrit edhe më shumë përgjegjësinë e Qeverisë në drejtim të rritjes ekonomike dhe qëndrueshmërisë së politikave fiskale.

Ligji i ri për buxhete parashihet që të hyjë në fuqi nga fillimi i vitit 2023, me përjashtim të disa dispozitave që i referohen Këshillit Fiskal, planifikimit strategjik, projeksioneve makroekonomike, strategjisë fiskale, kontrollit të brendshëm financiar dhe njësisë organizative të IFMIS për reformën e Ligjit për buxhete, që do të zbatohet me hyrjen në fuqi të ligjit në fjalë.

Më shumë të ardhura dhe disiplinë financiare më e madhe për komunat

Ligji i dytë reformues, i cili u miratua në kuvend gjatë javës së kaluar është Ligji për financimin e njësive të vetëqeverisjes lokale. Duke pasur parasysh lidhjen e këtij ligji me Ligjin për buxhetet, si dhe detektimin e hapësirës së përmirësimit, ndryshimet dhe plotësimet e ligjit aktual ishin të domosdoshme ndër vite.

Nga hulumtimet e kryera për të hyrat e realizuara të komunave konstatohet pjesëmarrje e ulët e tyre në të hyrat e përgjithshme ose rreth 20%. Ndryshimet dhe plotësimet në Ligjin për financimin e njësive të vetëqeverisjes lokale parashohin rritje të mjeteve të transferuara nga Buxheti qendror për komunat. Rritja e përqindjes së tatimit personal nga 3% në 6% për komunat planifikohet nga data 1 janar i vitit 2024. Deri atëherë, në periudhën kalimtare parashihet rritje e përqindjes në 4% në vitin 2022 dhe 5% në vitin 2023.

Komunat këto të hyra i marrin nga të hyrat e tatimit mbi të ardhurat personale nga personat fizikë me vendbanim ose vendqëndrim të përhershëm në komunë. Gjithashtu, parashihet rritje graduale e normës së grantit të TVSH-së nga 4.5% në 6% në vitin 2024. Sipas kësaj, mjetet e siguruara do të akordohen në tri pjesë – pjesa bazë prej 4.5% të TVSH-së së arkëtuar në vitin paraprak fiskal dhe pjesa tjetër ndahet në dy pjesë të barabarta – pjesa e performancës dhe pjesa e barazimit. Gjatë periudhës kalimtare, norma e grantit do të rritet në 5% në vitin 2022 dhe 5.5% në vitin 2023.

Planifikohet krijimi i dy fondeve – Fondi i performancës dhe Fondi i barazimit. Komunat që tregojnë rezultate pozitive dhe kanë realizim më të lartë të të hyrave vetanake do të marrin mjete nga Fondi i performancës ndërsa nga Fondi i barazimit do të sigurohen mjete për komunat që kanë të hyra më të ulëta, por që kanë treguar përpjekje fiskale dhe rezultate të mira në grumbullimin e të hyrave vetanake.

Me ndryshimet në ligj, forcohet disiplina fiskale e komunave nëpërmjet vendosjes së rregullit fiskal për planifikimin e të hyrave vetanake deri në 10% në raport me mesataren e të hyrave të realizuara përkohësisht gjatë tre viteve të fundit. Gjithashtu, ofrohet mundësia që nëse komuna arrin realizimin e të hyrave vetanake të buxhetit themelor mbi 75% në tremujorin e tretë, të ketë mundësi të rrisë më tej të hyrat e planifikuara më së shumti deri në 20%. Dispozitat do të fillojnë të zbatohen nga data 1 janar të vitit 2025 dhe deri në fillimin e zbatimit të këtyre dispozitave parashihet periudhë kalimtare. Megjithatë, në vitin 2023, të hyrat vetanake të buxhetit themelor të komunave mund të planifikohen me rritje prej 20%, me margjinë plus 10%, nëse të hyrat në tremujorin e tretë realizohen 75% të planit. Në vitin 2024 planifikohet rritje prej 15%, me margjinë prej 15%.

Ligji parasheh gjithashtu edhe zgjidhje për tranzicion drejt sistemit me disiplinë më të lartë financiare. Domethënë, përmes fletobligacionit strukturor 10-vjeçar, komunat do të riprogramohen për tejkalimin e problemeve me detyrime të maturuara dhe të papaguara. Komunat që do të përballen me jostabilitet financiar, do të mund të shfrytëzojnë kredi të kushtëzuar nga Ministria e Financave dhe të emetojnë fletobligacion komunal për blerës të njohur – Ministria e Financave.

Ligji rirregullon edhe procedurën dhe kushtet për shpalljen e jostabilitetit financiar, si dhe parasheh disa mekanizma për përmirësimin e transparencës dhe llogaridhënies.

Konsensus për politikat kryesore ekonomike

Para se të përfundoj kolumnën, do të theksoj edhe një herë rëndësinë e konsensusit për politikat e rëndësishme ekonomike në vend. Ishte jashtëzakonisht e rëndësishme të arrihej konsensus për reformat e financave publike, është një proces i gjatë dhe i mundimshëm, që kërkon durim, hapje ndaj pikëpamjeve të ndryshme, por padyshim një proces që ia vlen dhe jep zgjidhje me cilësore. Në këtë proces të gjerë dhe gjithëpërfshirës, ​​rol të rëndësishëm luajtën të gjithë aktorët e shoqërisë, Komisioni Evropian, institucionet ndërkombëtare, si dhe i gjithë spektri politik, përfshirë edhe opozitën, në vend me ndërhyrjet me amandamente dhe me mbështetjen e plotë të shprehur për propozim ligjet në Kuvend.

Do të theksoj se konsensusi për rregullat fiskale dhe për qëndrueshmërinë e financave publike është po aq i rëndësishëm sa edhe konsensusi për pavarësinë e politikës monetare. Megjithatë, që kjo reformë të mbijetojë, duhet nëpërmjet ligjit të bëhet institucion. Siç do të thoshte Jean Monet: “Asgjë nuk është e mundur pa njerëz; por asgjë nuk zgjat pa institucione”.

Pavarësisht krizës – reformat duhet të vazhdojnë

Këto zgjidhje ligjore me zbatimin e tyre do të kontribuojnë në krijimin e modelit më të mirë dhe më të drejtë të financave publike, që do t’i destinojë mjetet nga qytetarët – për qytetarët në mënyrën më të mirë të mundshme. Financat SMART do jenë themelet mbi të cilat do realizojmë Planin për rimëkëmbje dhe rritje të përshpejtuar ekonomike, ku në periudhë afatmesme duhet të krijohen normat e synuara më të larta të rritjes ekonomike.

Pavarësisht krizës ekonomike botërore dhe sfidave të paraqitura, nuk duhet ta ndërpresim rrugën reformuese. Përkundrazi, krahas vazhdës së aktiviteteve antikrizë, nevojitet edhe këndvështrimi afatgjatë. Kjo është përgjigja dhe mënyra e duhur për të ndikuar në krijimin e ekonomisë së fuqishme dhe të begatë, si dhe kushteve më të mira të jetesës për qytetarët tanë.